裁判观点

关于上诉人的临时基本养老保险账户和养老保险待遇领取地问题。按照《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》所发《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条第二款规定：“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。”第三款规定：“参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，原保留基本养老保险关系所在地负责将其基本养老保险缴费账户进行归集归并。其中，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。”因此，上诉人在深圳市建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，不能在深圳市享受养老保险待遇，因上诉人只有临时基本养老保险缴费账户，应由户籍所在地负责归集归并，在办理转入手续的同时进行参保信息登记，并核发养老保险待遇。

☑ 裁判文书

广东省深圳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）粤03行终565号

上诉人（原审原告）杨素梅，女，汉族，1968年4月26日出生，住址重庆市忠县。

委托代理人刘潇虎，广东君一律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）深圳市社会保险基金管理局，住所地广东省深圳市福田区深南大道8005号深圳人才园5楼。

法定代表人吴登记，局长。

委托代理人黄益锋，该局工作人员。

委托代理人罗嘉森，广东中全律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）深圳市人力资源和社会保障局，住所地广东省深圳市福田区深南大道8005号人才园。

法定代表人孙福金，局长。

委托代理人莫建祥，该局工作人员。

委托代理人刘晋麟，北京大成（深圳）律师事务所律师。

上诉人杨素梅因诉被上诉人深圳市社会保险基金管理局（以下简称市社保局）基本养老保险待遇认定及被上诉人深圳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政复议决定一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2709号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院认定，原告出生于1968年4月，户籍地为重庆市忠县，在忠县未参加养老保险。《深圳市社会保险金结算单（非深户员工退保）》显示，原告于2007年2月12日办理了2005年1月至2007年1月的退保手续，后于2011年2月至2018年4月在深圳缴纳社保，于2019年5月31日补缴了1999年1月至2006年12月共96个月的养老保险费。原告于2019年6月11日向市社保局申请办理退休手续。市社保局于2019年6月14日作出《深圳市企业职工养老保险养老金不予核准决定书》。原告不服，于2019年6月26日向市人社局提出行政复议申请。市人社局依法受理后，向市社保局作出《行政复议答复通知书》，市社保局作出答复书并提交涉案证据材料。市人社局根据原告和市社保局提供的涉案证据材料及相关法律法规依法进行审查，于2019年8月13日作出《行政复议决定书》，维持了市社保局的不予核准决定，并送达原告及市社保局。

原审法院认为，被告市社保局具有按照国家、广东省和深圳市养老保险的相关法律法规政策，作出涉案不予核准养老金决定的职权。被告市人社局系市社保局的上一级主管部门，系适格的复议机关。本案的争议焦点是：市社保局作出的《养老金不予核准决定书》是否合法。本案中，原告于2007年2月12日办理了退保手续，原告当年的养老保险的缴费年限已清退，原告于2011年2月在深圳参加养老保险时，在深圳已无养老保险参保关系，故原告的首次参加养老保险的时间为2011年2月，原告已满40周岁。根据《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》正文第四部分关于临时基本养老保险缴费账户中明确了“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，原保留基本养老保险关系所在地负责将其基本养老保险缴费账户进行归集归并。其中，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记”，因此原告在深圳参加养老待遇建立的应为临时基本养老保险缴费账户，其待遇领取地应为其户籍所在地。虽然原告在2019年5月31日补缴了1999年1月至2006年12月共96个月的养老保险，但根据《〈深圳经济特区社会养老保险条例〉实施细则》第四十四条“参保人补缴养老保险费的，补缴不改变本人首次缴费时间和参加工作时间”的规定以及《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三部分关于临时基本养老保险缴费账户的管理中“参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移”的规定，其补缴并不改变其在深圳的临时基本养老保险缴费账户的性质。所以，原告在深圳账户为临时基本养老保险缴费账户，其待遇领取地应为其户籍所在地。因此，原告不符合《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条第一项的“按照国家、广东省有关规定确定养老保险待遇领取地为本市”的规定，不符合在深圳市按月领取基本养老金的条件。而且，被告市社保局已在《临时基本养老保险缴费账户人员补缴养老保险告知书》中告知原告属于临时基本养老保险缴费账户人员，补缴养老保险不改变临时基本养老保险缴费账户性质，即使补缴了养老保险，仍不能在深圳市办理养老金领取手续，原告在告知书上签字签收。关于原告认为应适用《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条第二项规定，法院认为，《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》是为解决《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》在实施过程中出现对国家政策和经办规程理解不一致问题而作出的明确和细化，应当遵照执行，原告此种情况下的待遇领取地，即首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并。故原告的待遇领取地应为其户籍所在地，不符合在深圳市按月领取基本养老金的条件。综上，被告市社保局作出的不予核准决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法。被告市人社局按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行了受理、审查、作出复议决定并送达，而且被告市社保局作出的原行政行为并无不当，因此维持原行政行为的行政复议决定合法。原告的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告杨素梅的全部诉讼请求。

上诉人杨素梅不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。主要理由是，上诉人于1992年来深工作，与世界塑胶餐垫（宝安）有限公司于1995年3月5日至2006年12月31日存在劳动关系，双方自2005年1月起在深圳缴纳基本养老保险，至2007年1月上诉人退保。上诉人于2011年2月再次在深圳市参保，直到2018年4月到达法定退休年龄，缴费共87个月，并于2019年5月向市社保局申请补缴了1999年1月至2006年12月共计96个月的养老保险费。至此，上诉人累计在深工作26年，在深缴纳基本养老保险183个月，未在其他任何地方参保。上诉人于2019年6月11日向市社保局申请办理退休手续，市社保局于2019年6月14日作出深社保职养金不核决字〔2019〕100000001号《深圳市企业职工养老保险养老金不予核准决定书》。市社保局《深圳市企业职工养老保险养老金不予核准决定书》、市人社局行政复议决定及原审判决均适用法律错误，依法应予改判。一、市社保局在《深圳市企业职工养老保险养老金不予核准决定书》中未明确依据《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条的哪一项，未明确依据的政策文件和理由，违反正当程序、适用法律错误，复议机关和原审法院均未纠正。二、市社保局2011年2月为上诉人另行开设社保账户时未告知系临时账户，账户记载内容也无法判断为临时账户，直至8年后2019年5月31日申请补缴社保时才告知为临时账户，有违行政诚信原则和信赖保护原则，责任不应由上诉人承担。三、按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，参保人在某地建立的账户是临时账户还是其他类型账户，与其达到退休年龄后能否在该地领取养老保险，并无必然联系。临时账户是第五条第二项的规定，是行政机关内部如何管理的问题，待遇领取地是第六条的规定，是参保人如何实现权利的问题，相互独立。被上诉人及原审法院援引《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》《〈深圳经济特区社会养老保险条例〉实施细则》等文件论证上诉人为临时账户，并不能回答本案争议的退休金领取地问题。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条规定待遇领取地时是不考虑账户性质的，上诉人符合第六条第二项规定的在基本养老保险关系所在地深圳市领取养老保险待遇的情形。四、被上诉人和原审法院不适用《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条第二项确定上诉人的养老保险待遇领取地为深圳，却适用下位的规范性文件关于临时基本养老保险缴费账户的规定否定上位法关于待遇领取地的规定，存在法律适用矛盾和错误。

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。

本院认为，本案为基本养老保险待遇认定及行政复议争议，应审查被上诉人市社保局和市人社局作出的行政行为适用法律是否正确。

关于上诉人申请养老保险待遇应适用的国家规定问题。上诉人为非深圳市户籍人员，跨省流动至深圳市就业，应依照《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条第一项的规定，按照国家、广东省有关规定确定养老保险待遇领取地是否为深圳市。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》是国家关于跨省流动就业参保人员参加基本养老保险及享受养老保险待遇的规定，确定上诉人养老保险待遇领取地是否为深圳市，应当执行以上有关国家规定。跨省流动就业参保人员的待遇领取地与基本养老保险关系及临时基本养老保险缴费账户性质有直接关系，上诉人关于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定的临时基本养老保险缴费账户与待遇领取地无关的意见不成立，关于适用《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》矛盾冲突的理由不成立。

关于上诉人参加的深圳市养老保险的性质问题。《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(2006修正)》第三十八条规定：“退休前离开本市的员工，养老保险关系按以下办法处理：……（二）养老保险关系无法转移的，经本人申请，可以一次性领取个人账户积累额，终结在本市养老保险关系”，上诉人于2007年2月12日申请办理了2005年1月至2007年1月的深圳市养老保险退保手续，终结养老保险关系，因此不能再将此前参加养老保险的记录作为确立在深圳市具有基本养老保险关系的依据。上诉人在2011年2月将近43周岁时，在深圳市重新参加养老保险，属于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第五条第二项所规定的女性年满40周岁应建立临时基本养老保险缴费账户的情形。上诉人的养老保险待遇领取地，应当以建立临时基本养老保险缴费账户后相应的规定来确定，不属于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条规定的：“跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时，按下列规定确定其待遇领取地：……（二）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇”的情形，上诉人关于直接按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条第二项确定深圳市为养老保险待遇领取地的主张不成立。同时，上诉人在2011年2月参加深圳市养老保险时，是符合建立临时基本养老保险缴费账户规定的，并不存在应当按照基本养老保险关系的信赖保护利益。另外，上诉人在2019年申请一次性补缴养老保险费时，也明确知晓其账户为临时基本养老保险缴费账户，补缴不改变账户性质，应将临时养老保险关系转移至待遇领取地申领养老金，被上诉人市社保局并未违反行政诚信原则。

关于上诉人的临时基本养老保险账户和养老保险待遇领取地问题。按照《人力资源和社会保障部关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》所发《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条第二款规定：“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。”第三款规定：“参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，原保留基本养老保险关系所在地负责将其基本养老保险缴费账户进行归集归并。其中，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。”因此，上诉人在深圳市建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，不能在深圳市享受养老保险待遇，因上诉人只有临时基本养老保险缴费账户，应由户籍所在地负责归集归并，在办理转入手续的同时进行参保信息登记，并核发养老保险待遇。

关于被上诉人市社保局法律适用问题。《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条规定：“同时符合下列条件的人员可以在本市申请按月领取基本养老金：（一）按照国家、广东省有关规定确定养老保险待遇领取地为本市；（二）达到法定退休年龄；（三）累计缴纳基本养老保险费满十五年。”上诉人已达到法定退休年龄且通过补缴后累计缴纳基本养老保险费满十五年，故被上诉人市社保局适用《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条作出不予核准决定的依据具有唯一性，不构成法律依据错误。被上诉人市社保局未具体指明为该条第一项、未具体列明国家规定的规范性文件，存在说明理由的瑕疵，但不构成适用法律错误，没有必要予以撤销重新作出决定。

综上，上诉人不符合按照国家规定在深圳市领取养老保险待遇的条件，但其养老保险权益有保障途径，应另循法定途径申领养老金，本案上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨素梅负担。

本判决为终审判决。

审判长　　罗毓莉

审判员　　谭植元

审判员　　王强力

二〇二一年五月八日

书记员　　熊雨潇